华夏时报记者 刘诗萌 北京报道
城市是人类文明的重要载体。近年来，随着我国城镇化逐渐从快速增长期转向稳定发展期，城市发展也正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。在新的历史阶段中，过去以房地产增量开发为主的旧模式已经不合时宜，而最近的高层政策也对未来城市高质量发展的方向给出了明确的定调——城市更新。
7月中旬，中央城市工作会议在北京举行，首次在总体要求中提及了“以推进城市更新为重要抓手”。这是继2025年年初首场国常会聚焦城市更新，全国城市更新工作部署视频会议召开，中办、国办发布《关于持续推进城市更新行动的意见》（下称《意见》）之后，城市更新再度成为高层会议、文件强调的重点。这也意味着，在下一个阶段中国城市的发展中，城市更新的重要性将明显提升，推动的力度也将明显加大。
在中国城市的发展历史中，城市更新并非新鲜事物，但面向2035年建设现代化人民城市的目标，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，它又被赋予了新的时代意义。城市更新从何处来、向何处去，又将如何影响中国城市的未来发展？带着这些问题，《华夏时报》记者近日专访了中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、住建部政策研究中心原主任秦虹。
秦虹表示，城市更新是扩大内需、助力国内大循环的重要政策，高质量、可持续的城市更新不仅是物质更新，核心更是生活方式和生产力的更新。当前，沿用过去增量房地产开发的思维来做存量更新已经不合时宜，未来的城市更新需要进行系统性重构，通过政策体系、金融工具与运营模式协同创新，才能取得更好的成效，更加具备可持续性。
城市更新要“重装系统”
《华夏时报》：“城市更新”的定义是什么？随着房地产供求关系进入新阶段，城市更新的内涵和侧重点是否有了新的变化？
秦虹：城市更新可定义为通过对城市建成区内存量建筑资源的维护、改造、拆建和扩充，以推进土地资源的重新优化配置、提高存量资源的利用效率、促进城市功能的全面或局部升级，实现居住条件的改善和生活品质的提高、增强城市活力与市场竞争力、推动产业结构转换和升级的城市发展过程。
早期的城市更新以“拆建主导” 为主，是地产开发式的更新，如棚户区改造等等，目标是快速提升城市面貌与土地价值，对城市环境和基础设施的改善、应对快速城镇化的大规模增量住房需求起到了很大的促进作用。然而，我国城镇化率在2017年达到60%，至今已达67%，城镇新增常住人口的增速已连续7年负增长。当前城镇化进入新的发展阶段，城市发展方式势必要从增量扩张转向内涵提升，过去那种地产式更新必将难以成功。当前一些失败的城市更新案例，究其原因，均与地产式更新有关，典型的甲方思维、纯供给导向。比如有些更新项目采取整体拆除、仿古重建的模式，拆除真实的历史建筑，建一些明清风格的古街，引入旅游商铺，结果开业一年之后，商户的存活率不到30%，沦落为一次性的打卡消费地，每个省市都有这样的案例。有的项目以“景观美化”为核心，投入巨资建设喷泉、雕塑、玻璃栈道，但缺乏社交场景设计，宽广场无遮阴处，休息座椅不足，不考虑居民需求，强行植入网红打卡点，与本地生活脱节，更新后日均人流量仅为预期20%，居民反馈 “看着漂亮但不想去”，网红设施因安全问题闲置，成为面子工程。
在城镇化新的发展阶段，城市更新不能再按照之前房地产开发的思维去做，即使实施了，大量的投资实际上也无法达到应有的效果。过去二三十年城市大规模的扩张、房地产的繁荣，所有的政策都是应对增量的。但现在我们要面对的是存量资产，这其中的转变好比一台复杂的电脑，不仅仅是要换硬件，更重要的是要重新写代码、编程序、装系统，政策和运营都要“重装系统”，换新的打法。
所以现在做城市更新，就不能按做增量的思维去干，必须要关注“存量优化+需求导向”，如对老旧小区进行 “绣花式” 改造，加装电梯、完善设施，而非整体拆除；保留老厂房、胡同等历史建筑，通过改造成文创园区、博物馆活化利用，延续城市记忆，而非再建新的工业园；特别注重地下管网改造、防洪排涝系统建设等“里子工程”，提升城市韧性，而非建新的形象工程。
顶层设计已经破题
《华夏时报》：我们关注到，最近中办、国办发布了《意见》，这也是城市更新领域的首个顶层设计文件，意义非常重大。在您看来，《意见》有哪些突出的特点和亮点？
秦虹：《意见》提出了10大目标、6大原则、8大任务和4大支持保障措施。对这个文件我主要有三点感受：
第一个感受是这是城市更新政策的首次顶层设计。《意见》是中办、国办联合印发的34号文，针对城市更新集中出台政策，虽然这些政策在不同的文件和会议中过去基本都有所提及，但这是首次中央层面在城市更新语境下出台城市更新的专项文件和系统性政策，权威性超越以前各个部委和各个地方的专项政策，是城市更新顶层设计的破题之举，具有里程碑意义。
第二个感受是深刻回应了当前城市建设发展的三重迫切需求，现实意义重大。
一是回应了当前城镇化转型的新阶段的要求。从1998年住房制度改革开始算起，中国房地产经历了二十多年的高速发展，到2021年达到顶峰。其中很重要的一个原因就是这二十多年同时也是中国城镇化历史上速度最快、质量最高的二十年，每年新增城镇常住人口超过两千万人，农村里面最年富力强、最能赚钱、最有创新能力的年轻人几乎都已经在城市里，房地产作为城市运行的载体也因此得到高速发展。今天中国的城镇化率已经超过67%，北京、上海超过80%。未来城镇化还有空间，但是质量和速度都会有所放缓，中国城镇化进入新的发展阶段，城市更新是城市转型发展的必由之路。
二是回应了今年扩大内需首要任务的需求。今年1月3日首次国常会聚焦城市更新，视其为扩大内需的关键，两会报告亦将“提振消费，全方位扩大内需”置于首位。消费升级呼唤空间载体的革新，而空间载体的更新则将撬动投资，所以城市更新中蕴藏着庞大的内需潜力，是当下拉动经济增长不可或缺的重要力量。
三是回应了当前城市更新亟须解决一些政策难题。如存量建筑盘活利用的技术规范与现行法规存在冲突，“合规审批困局”普遍存在，社会资本参与渠道不畅，跨周期收益平衡机制缺乏制度创新等等问题，《意见》的出台对解决这些问题意义重大。如果能落实好，可为城市更新注入强劲动力。
第三个感受是贯彻落实好《意见》将为市场释放巨大的政策红利和发展机遇。虽然《意见》中的许多提法过去都有提过，但现实中落实的程度还有很大差距。正是因为《意见》出台的规格高，所以对落实的期待更大，这对破解当前城市更新遇到的难题十分重要。我们看到6月份以来各地就已经开始陆续出台更多本地城市更新相关政策。
如何与“好房子”结合？
《华夏时报》：6月13日召开的国常会提出要扎实有力推进“好房子”建设，纳入城市更新机制加强工作统筹。最近几年，包括“好房子”在内的“四好”是住建部重点推动的新标准，和“四好”目标有机结合的城市更新，将会体现哪些新的方向？
秦虹：可以说当前在建设领域，大家最关心的就是两件事，一个是“好房子”，一个是城市更新。为什么关心“好房子”？今年上半年所有大城市新房市场的良好表现，绝大部分都是改善型的“好房子”所带动的。那为什么大家要关心城市更新？两个原因，一是从2022年房地产市场大幅度下滑以来，直到今天新房市场依然面临着巨大的下行压力。“好房子”涉及到增量开发，城市更新涉及到存量盘活，这两个都是未来建设领域最重要的两件事情。
“四好”包括好房子、好小区、好社区和好城区。去年年底，李强总理也曾强调，在增量方面，要强化标准引领、技术赋能，把新房子建造成为好房子；在存量方面，要通过科学改造，把老房子变成好房子。
从概念来看，“好房子”和城市更新结合可以有几点：
“好房子”是要满足居住者对住房的 “宜居性、功能性、健康性” 的核心需求。首先要质量好，解决之前住房建设的一些通病，比如隔音、保温、抗震；功能全，生活空间配置合理，加装智能安防系统；其次是服务好，物业贴心，如日常服务优、及时维修等等。城市更新中，旧楼可以通过加固、加装设备变成“好房子”，比如给老楼装电梯、做外墙保温、改造成套住宅、更新管道、增加停车绿化空间等。
“好小区”指的是居住的 “功能单元”，更便捷、舒适、和谐，满足 “最后 1 公里” 需求。城市更新通过老旧小区改造，增加活动空间，如健身器材、儿童乐园、垃圾分类设施等；建立智能应急管理机制，保障居住安心放心；营造有温度的小区，使邻里关系更和谐，甚至引入“共享厨房”“社区食堂” 等便民服务、增设“一老一小”服务设施等。
“好社区”主要是指完善“15 分钟生活圈”，公共服务覆盖全生命周期。如生活配套好，建设共享空间，如附近有学校、医院、公园、车站等基本公共服务与便民商业生活圈等。过去不足的部分，可以通过城市更新来进行弥补。
“好城区”主要是指城市的宜居性，包括城市级功能完善，公共服务网络、基础设施升级，如医疗应急体系、普惠托育服务、地下管网改造、绿色交通网络等；生态韧性，城市生态系统修复、绿色空间拓展，如海绵城市、湿地保护；社区公园、绿道网络建设；文脉传承，历史遗产保护、文化空间活化，如禁止拆真建假，老厂房改造文创园、历史建筑修缮等；就业友好，提供更多的创业就业机会。
土地、金融政策亟待落实
《华夏时报》：今年以来，城市更新领域出台了很多政策，包括中央财政的支持。未来还有哪些增量措施可以出台？
秦虹：在城市更新的所有政策中，用地政策和金融政策是最核心的。用地政策上，这次《意见》从规划引领、空间优化、权益保障三个维度构建了整个用地政策的管理体系，强调允许混合开发与用途合理转换，建立项目清单+过渡期的弹性管控政策。一个是，目前各地都开始探索存量用地的混合利用，但这其中有一个问题：混合利用土地的用途合理转换是否需要变更用地性质、是否需要补土地出让金？另一个是《意见》提出容积率的转移和奖励政策，目前各个地方出台关于推动城市更新的文件里也或多或少提到奖励容积率，但是有多少项目实际能获得呢？所以政策落实很关键。
另外，用地政策目前市场有一个比较大的期待，就是存量土地的提前续期。比如北京从90年代初开始出让40年产权的商办用地，现在最早的那批地剩余产权不足10年了，这时候这些商业持有者就面临很大的困境，银行没法续贷，老租户不能续约，新租户也不会承租，卖也卖不出去。到期之后能不能续期、如果能续要不要补土地出让金、如果要补土地出让金要补多少，这些问题没有明确，那这个资产就没有人会碰。所以建议尽快出台土地使用权提前续期的政策，给予市场稳定的预期。
金融政策上，主要是采用财政资金撬动、金融工具创新和社会资本激活的综合策略，为城市更新提供金融资金的赋能。
财政资金方面，一是中央财政支持，包括国家发改委列了城市更新专项、长期国债、财政部和住建部两年评选出30个财政支持试点城市等；二是地方政府除了加大财政资金支持以外，也可以统筹使用地方的各个领域的财政资金，“专项债券支持”也拓宽了资金来源；三是明确提出要落实城市更新相关税费减免的政策，目前已有的城市更新相关税费减免政策主要是“三免三减半”政策，参与城市生态环境以及民生保护有关的更新，企业所得税三年免税，三年减半缴纳。
金融工具方面，主要是鼓励商业金融机构创新城市（300778）更新的金融支持的产品。可鼓励金融机构开发城市更新专项金融产品，同时鼓励他们提前介入城市更新的财务投资，引导资金流向潜力项目，激发市场活力。
社会资本方面，《意见》提到让社会资金参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施公募REITs、资产证券化产品、公司信用债等。目前，工业园区、物流、商业中心、公租房、租赁公寓等都可以发REITs，但酒店、写字楼这两个收益最稳定、成熟的产品还没有被纳入，这也是市场期待的政策。通过发行REITs资产证券化产品等金融工具可以打通社会资本进入城市更新的退出通道，鼓励社会资金进入城市更新，将项目的未来收益提前变现，将不动产流动起来，实现资金的良性循环。
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